15亿亩承包地如何合理有序流转？

六道樱

日前，《农村土地经营权流转管理办法》正式颁布，自 3 月 1 日起施行。这是事关广大农民切身利益和保障国家粮食安全的一件大事。《办法》明确了对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的审查审核具体规定，强化了耕地保护和促进粮食生产的内容。
怎样防止流转土地 " 非粮化 "？如何破解流转违约 " 跑路 " 问题？如何规范工商资本土地流转？就这些热点问题，本报记者采访了有关部门和专家。
不片面追求速度和规模
眼下，土地流转呈加快之势。截至目前，全国基本完成了农村承包地确权登记颁证，涉及 2 亿多农户，确权到农户约 15 亿亩承包地。在确权的基础上，各地健全土地流转市场，规范市场运行机制，引导流转双方签订书面流转合同。全国已有 1239 个县（市、区）、18731 个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心，全国家庭承包耕地流转面积超过 5.55 亿亩，超过确权承包地的三成。
确权登记为促进土地流转建立了基础。伴随土地确权完成，在浙江省湖州市南浔区南浔镇，农村土地承包关系日趋稳定，改善了耕地分布碎片化、空间布局无序化问题。南浔镇被列为全域土地综合整治试点，通过土地综合整治，进行土地流转，耕地得以连片。新型经营主体更有信心长期投资土地，农户也可以放心流出土地收取租金，激发了乡村发展动能。
在粮食生产第一大省黑龙江，全省土地流转面积超过 1.3 亿亩，占耕地面积的 54%。黑龙江省农业农村厅有关负责人介绍，通过建立省、市、县、乡四级土地流转信息网络平台，推进土地流转信息化、网络化管理服务，促进农业适度规模经营。目前，黑龙江已建成省级农村产权交易中心，73 个县区全部建立农村产权交易市场，累计交易额 2.6 亿元；依托土地确权数据，与金融机构合作，为农民提供低成本的信用贷款，已累计发放贷款近 200 亿元。
" 土地流转和规模经营发展是客观趋势，也是渐进的历史过程，既要看到发展方向的必然性，又要看到推进过程的长期性，不能脱离农情，片面追求流转速度和超大规模，否则欲速则不达。" 清华大学中国农村研究院副院长张红宇表示，土地经营权流转应当因地制宜、循序渐进，把握好流转、集中、规模经营的度，流转规模应当与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
防止弃耕毁约 " 跑路 "
当前，我国处于工业化、城镇化快速发展时期，保护耕地的压力越来越大，保障国家粮食安全的任务越来越艰巨。记者了解到，受市场波动、自然灾害等因素影响，特别是近年来粮食等农产品生产比较效益下降，导致一些流转土地的经营主体因亏损而毁约甚至 " 跑路 "。如何让流转土地优先用于粮食生产？流出土地的农户利益如何保障？
南京林业大学 " 中国村庄经济 " 师生课题组日前针对江苏省无锡市的一项调查发现，土地租金长期居高不下，已经成为套在种粮规模经营户头上的一道 " 紧箍咒 "。这些经营主体平均每亩纯收益仅为 34 元，稍有不慎就会亏损。面对盈利空间急剧收窄的形势，一些主体或主动缩小面积，或调整种植结构，将不利于稳定粮食生产。课题组表示，要从两方面增强经营主体对种粮前景的信心。一方面，要通过共享经营权，探索适度规模经营新模式，加快完善补贴、财税、信贷、保险、用电等政策体系。另一方面，要提升规模经营户风险防范能力，完善履约机制，化解土地流转纠纷。
四川成都邛崃市在全国首创土地流转履约保证保险。" 土地流转履约保证保险是由保险公司为农户等流出人提供保险保障。如果承租方违约，流出人受到的损失将由保险公司赔付，再由保险公司向承租方追偿。" 锦泰保险公司邛崃支公司负责人赵旭告诉记者，以一亩地的流转租金 1000 元计算，需要保费 30 元，财政补贴一半后，业主负担 12 元，农户承担 3 元。
"《办法》专门增加了加强流转风险保障的相关内容，以应对经营主体因亏损而毁约的现象。" 农业农村部负责人表示，一些地方通过政府适当补助的形式建立了土地经营权流转风险保障金制度，取得了较好效果。但考虑各地差异较大，同时也避免增加经营主体负担，不要求统一设立风险保障金，只规定涉及整村（组）土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目可设立风险保障金。鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务。
规范资本下乡租地
" 工商企业进入农业领域，参与生产经营活动，是推进农业农村现代化的重要力量。然而，在生产经营环节，企业租地风险频发，土地资源闲置浪费等现象屡有发生，亟须建立和完善工商企业租地经营风险防范制度。" 南京林业大学农村政策研究中心主任高强说。
新修改的《农村土地承包法》明确要求建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。《办法》进一步明确地方人民政府要依法建立分级资格审查和项目审核制度。
"《办法》最大亮点是对建立健全工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的准入监管制度作了详细规定。" 高强表示，各地应加快完善企业经营能力审查、信誉档案、社会责任以及信用担保等操作性细则，并进一步健全奖惩机制。比如，企业严格遵守合同约定，预付农户土地租金，加大对土地整理、灌溉设施建设等投入，对提高土壤肥力、保护生态环境有贡献的，政府可给予一定税收优惠与信贷支持。反之，对于不遵守土地流转合同、非法占用土地、拖欠农户土地租金或给生态环境带来破坏的，应当建立违约惩罚机制，情节严重的还应追究法律责任。
新规会不会提高土地流转的门槛？会不会让经营主体增添顾虑？农业农村部负责人表示，新规为保护广大承包农户和各类新型经营主体的合法权益提供更有力的制度保障，而不是限制流转、捆住守法遵规经营主体的手脚。在要求地方建立健全准入监管制度的同时，也明确要求各地建立土地经营权流转市场或农村产权交易市场。（经济日报 - 中国经济网记者 乔金亮）
栏目主编：顾万全 张武 本文作者：经济日报 文字编辑：李林蔚